Entenda por que a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS, prevista para 2027, já inaugura um cenário de insegurança jurídica, aumento indireto da carga tributária e judicialização na Reforma Tributária.

A Reforma Tributária sobre o consumo foi apresentada como um projeto de simplificação. A promessa era clara: menos tributos, mais transparência e redução da litigiosidade. Na prática, porém, os primeiros conflitos relevantes, capazes de afetar diretamente o custo das operações empresariais e a previsibilidade fiscal, já começaram a se materializar antes mesmo da plena entrada em vigor do novo sistema.

Um deles ganhou contornos concretos em janeiro de 2026, quando o Estado de São Paulo, por meio da Resposta à Consulta nº 32.931/2025, afirmou que o IBS e a CBS deverão integrar a base de cálculo do ICMS a partir de 2027, quando os novos tributos passarão a ser efetivamente exigíveis.

Contudo, a eventual inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS implica aumento indireto da carga tributária, ao permitir a incidência de ICMS sobre valores que não representam riqueza própria do contribuinte, mas simples repasse ao Fisco.

Na prática, isso reintroduz o chamado efeito cascata — a tributação de tributo sobre tributo — justamente em um contexto no qual o discurso institucional da reforma foi o de simplificação, transparência e superação das distorções históricas do sistema, com reflexos diretos na formação de preços, nas margens empresariais e na previsibilidade das operações econômicas.

Embora se trate de um ato administrativo, o posicionamento antecipa uma controvérsia de grande impacto prático, pois altera a lógica de formação de preços, afeta margens, contratos de longo prazo e o planejamento tributário das empresas, além de sinalizar um ambiente de elevada judicialização durante o período de transição da reforma.

A evolução legislativa: da previsão expressa à lacuna normativa

Para compreender a controvérsia, é essencial observar a evolução do texto constitucional ao longo da tramitação da reforma.

Na versão original da PEC, havia previsão expressa vedando a inclusão do IBS e da CBS nas bases de cálculo do ICMS e do ISS, assim como do IS (Imposto Seletivo), do PIS e da Cofins, durante o período de transição.

No entanto, o trecho da redação que fazia referência ao ICMS e ao ISS foi suprimido na versão final da Emenda Constitucional nº 132/2023, o que evidencia que a lacuna legislativa não decorre de simples omissão, mas de uma escolha deliberada do constituinte de vedar apenas a inclusão do ICMS nas bases dos novos tributos, sem afastar expressamente a possibilidade de o IBS e a CBS integrarem a base do imposto estadual.

Em matéria tributária, esse tipo de omissão raramente é neutro. Em debates que envolvem a base de cálculo — elemento central do tributo —, a ausência de regra clara tende a deslocar a controvérsia para o Judiciário, sobretudo quando há imposição de aumento da carga tributária por construção interpretativa.

Os argumentos a favor da inclusão: coerência histórica e neutralidade arrecadatória

Ao sustentar a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS, a Fazenda paulista recorre a uma lógica arrecadatória já conhecida. Historicamente, o ICMS sempre foi calculado “por dentro”, tendo como base o valor da operação, entendido como o preço total cobrado do adquirente, inclusive com os tributos que compõem o preço final.

Sob essa ótica, como o IBS e a CBS substituem o PIS e a Cofins, tributos que tradicionalmente compunham a base do ICMS, sustenta-se que não haveria razão para romper essa lógica durante o período de transição. O objetivo declarado é preservar a arrecadação estadual enquanto o novo modelo não estiver integralmente implementado.

Ressalte-se que a posição adotada pelo Fisco paulista não é isolada, com manifestações convergentes de outros Estados, o que contribui para o ambiente de insegurança jurídica enfrentado pelas empresas no contexto da transição.

As fragilidades da tese à luz da nova ordem constitucional

Apesar do posicionamento proferido pelo Fisco Paulista, a inclusão do IBS e da CBS no cálculo do ICMS apresenta fragilidades relevantes quando analisada à luz dos novos princípios constitucionais introduzidos pela reforma.

A EC 132/2023 não se limitou a substituir tributos. Ela incorporou ao Sistema Tributário Nacional princípios como transparência, simplicidade e justiça tributária, especialmente no âmbito da tributação sobre o consumo.

Incluir o IBS e a CBS na base do ICMS implica reproduzir, ainda que de forma transitória, a lógica da tributação em cascata. Essa sistemática eleva o preço final e dificulta a identificação da carga tributária efetivamente incidente, em sentido oposto à proposta defendida pela Reforma Tributária.

Além disso, a ampliação de base de cálculo pressupõe fundamento legal expresso. A inexistência de previsão clara não autoriza, por si só, a majoração da carga tributária por via interpretativa, sobretudo quando promovida no âmbito administrativo, sob pena de violar o princípio da legalidade.

O diálogo com o Tema 69: aproximações necessárias e limites técnicos

No debate sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS, é frequente a invocação do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 69, no qual se decidiu pela exclusão do ICMS da base do PIS e da Cofins. Naquele julgamento, o STF assentou que o ICMS não constitui receita ou faturamento próprio do contribuinte, tratando-se de valor que apenas transita por sua contabilidade para posterior repasse ao Estado.

Embora as materialidades tributárias sejam distintas — no Tema 69, discutia-se o conceito constitucional de receita ou faturamento, ao passo que, no debate atual, a controvérsia recai sobre o valor da operação —, o precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal não se limita ao seu enquadramento conceitual específico. Ele impõe um critério interpretativo relevante: a base de cálculo de um tributo deve corresponder à riqueza própria do contribuinte, não podendo abarcar valores que apenas transitam por sua contabilidade para posterior repasse a entes federativos.

Isto posto, o raciocínio adotado pelo STF no Tema 69, quando conjugado com os princípios de transparência, não cumulatividade e neutralidade econômica incorporados pela Reforma Tributária, reforça a tese contrária à inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS.

Conclusão: a transição da reforma será decidida no Judiciário

A manifestação do Estado de São Paulo inaugura um dos primeiros contenciosos estruturais da Reforma Tributária. A ausência de regra clara, somada à postura arrecadatória dos Estados e ao impacto financeiro direto para as empresas, cria um ambiente propício a autuações e judicialização em larga escala.

Para as empresas, os efeitos não são abstratos. A interpretação adotada repercute diretamente na formação de preços, na compressão de margens e na segurança de contratos de longo prazo, exigindo atenção imediata às estratégias de compliance e de planejamento tributário.

Nesse contexto, a atuação preventiva dos contribuintes representa uma estratégia legítima de gestão de risco fiscal. Há fundamentos jurídicos há fundamentos jurídicos consistentes e defensáveis sob múltiplos prismas constitucionais para o ajuizamento de medidas que busquem afastar a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS, preservando a legalidade, a transparência e a não cumulatividade, em um cenário no qual os contornos práticos da Reforma Tributária tendem a ser definidos pela atuação do Poder Judiciário.

*Por Helena Cavallini – consultora tributária na evo